martes, 24 de abril de 2012

Guia de la Auditoría de la deuda

[Nota]
Este documento es el resultado de un intento de sistematizar múltiples aportaciones (documentos) existentes en la web en relación a los distintos procesos de auditoria de la deuda publica que se han realizado y se estan realizando en distintos paises. El documento con la información que aparece a continuación puede descargarse aqui: https://n-1.cc/mod/file/download.php?file_guid=1278139

1. Concepto

La Deuda Pública está constituida por los compromisos financieros contraídos por las instituciones del sector público, que impliquen obligaciones de pago directo derivadas de la financiación recibida, incluyendo compromisos contratados cuyo valor no ha sido recibido.

Forman parte de la Deuda Pública, las siguientes operaciones de Crédito Público:

- Contratación de préstamos con
  1. Otros Estados,
  2. Organismos financieros internacionales,
  3. Bancos o instituciones financieras privadas extranjeras o nacionales
  4. Cualquier otra persona natural o jurídica residente en el país o en el extranjero.
 - Emisión y colocación primaria de:
  1. Títulos Valores, incluyendo Letras del Tesoro.
  2. Cualquier otro valor pagadero a plazo.
- Celebración de contratos entre instituciones del sector público con personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, cuyo pago se pacte a plazo.
 
-Consolidación, renegociación, reprogramación y conversión de deudas.

- La contratación de obras, servicios o adquisiciones cuyo pago total o parcial se estipule realizar en el plazo de más de un ejercicio presupuestario.

- Cualquier otro compromiso financiero adquirido por instituciones del sector público que impliquen obligaciones de pago en corto, mediano y largo plazo.

Auditar la deuda pública consiste en:
  1. analizar el origen de estas operaciones,
  2. su composición y
  3. su desarrollo.
Tenemos que conocer bajo qué leyes, normas y regulaciones se ha generado. Tenemos que saber si se han cumplido o no las leyes, normas y regulaciones aplicables en cuanto a competencias, procedimientos, exigencias materiales y formales, registro, etc.,

Así mismo, precisar:
  1. Qué cantidad de dinero se recibió y pagó
  2. En concepto de qué programas o proyectos.
De este modo, la auditoría podría establecer las bases para:
  1. declarar la nulidad de las deudas ilegítimas,
  2. reprivatizar la deuda socializada (es decir, volver a pasar a privada deuda reconvertida en pública),
  3. distribuir equitativamente los riesgos y responsabilidades concretas entre los actores,
  4. recuperar los fondos acumulados en cuentas personales en el extranjero,
  5. repatriar los fondos salidos del país.
  6. practicar una liquidación que integre los pasivos ambientales y sociales,
  7. definir, en su caso, un nuevo programa de pago sostenible para el importe que se acabe debiendo al final no repercuta en el bienestar de los ciudadan@s.

2. Marco Legal

Es necesario identificar el marco legal de la deuda pública. Esto es, el entorno jurídico que define quién tiene la facultad y competencia de endeudarse y establecer con claridad los criterios y normativa que afectan al registro, análisis, control y operaciones.

Por otra parte, las obligación originadas por el endeudamiento público, deberían implicar el adecuado registro contable de las operaciones. Deberíamos obtener la información relativa a las distintas etapas de las operaciones.

La información a obtener debería comprender, al menos, las siguientes etapas de las operaciones:

a. Para todo lo que no sea emisión de títulos (Contratos de prestamos, obras, …):

i- Para la obtención de los recursos
   Autorización
   Contratación
   Desembolsos

ii- Por los gastos
    Compromiso
    Devengado
    Desembolsos o Pago

b. Para la emisión de títulos

i- Por los recursos
   Autorización
   Emisión
   Colocación

ii- Por los gastos
    Compromiso
    Pagado
    Rescate


3. Clasificación de la deuda pública

La Deuda Pública se clasifica según el origen de los acreedores en deuda externa e interna. Atendiendo al plazo de la misma en deuda a corto, mediano y largo plazo.

Podemos definir estos conceptos de acuerdo a las siguientes expresiones:

- En referencia al origen del los acreedores:

o Deuda Pública Externa:
Comprende los pasivos contractuales directos o contingentes (1) que las instituciones del sector público adquieran con personas naturales o jurídicas no residentes en España.

o Deuda Pública Interna:
Comprende los pasivos contractuales directos o contingentes (1) que las instituciones del sector público adquieran por crédito contratados con personas naturales o jurídicas residentes en España.

- En referencia al plazo de la deuda:

o Deuda Pública de Corto Plazo:
Comprende los pasivos contractuales directos que las instituciones del Sector Público adquieran con acreedores internos o externos, con plazos de vencimiento hasta de un año de su fecha de suscripción, independientemente del ejercicio presupuestario en que se paguen.

o Deuda Pública de Mediano Plazo:
Comprende los pasivos contractuales directos o contingentes que las instituciones del Sector Público adquieran con acreedores internos o externos, con plazos originales de vencimiento mayores de un (1) año y hasta de cinco (5) años a partir de su suscripción.

o Deuda Pública de Largo Plazo:
Comprende los pasivos contractuales directos que las instituciones de sector público adquieran con acreedores internos o externos, a plazos mayores de cinco (5) años a partir de su suscripción.


4. Ciclo operacional de la Deuda Pública.

El concepto de ciclo operacional trata de identificar el ‘ciclo de vida’ de la deuda, es decir, su génesis, desarrollo y fin.

El ciclo operacional comprende, al menos, los siguientes sub-ciclos:

a. Ciclo del endeudamiento.
El proceso por el cual se genera la deuda según su soporte.

- A través de Bonos: cumplimiento de requisitos, definición de objetivos en los que se establecen las necesidades de financiamiento, selección de inversores, preparación de
la documentación legal y contratación de la deuda, en base a los requisitos legales, promoción de la emisión y fijación de los términos y condiciones financieras a las que estarán sujetas las partes.

- Por medio de banca multilateral: la definición de objetivos de los proyectos a financiar, examen del banco de las necesidades, factibilidad y capacidad institucional del prestatario, programación que involucra la definición de la estrategia y programa de del préstamo, solicitud al banco por parte del gobierno, análisis, negociación y aprobación, contratación de la deuda y supervisión de la ejecución.

b. Ciclo del servicio de la deuda
Procesos posteriores a la generación, esto es, una vez decidido el endeudamiento, qué ocurre después.

- Desembolsos: procedimientos, trámites y requisitos previos para los desembolsos, informe inicial de operaciones. Las modalidades de desembolsos pueden ser: fondos rotatorios, reembolso de pagos efectuados, pagos directos a proveedores y contratistas.
- Servicio de la deuda: comprende la amortización del capital prestado y el pago de intereses, comisiones. Además incluye otros servicios relacionados tales como: período de gracia, mora, condonaciones, traslado de fondos de una inversión que se vende o compra a otra que se compra.

c. Ciclo de la reestructuración de la deuda
Con la deuda publica pueden ocurrir básicamente 2 cosas: Pagarla o No pagarla.

La decisión de impago de la deuda ilegitima debe estar sustentada por un análisis claro y definitivo de su ilegitimidad. Pero, ¿Qué ocurre son la deuda que SI se va a pagar? Garantizar la sostenibilidad del país, es decir, que el pago de la deuda no estrangule el desarrollo social y económico es el objeto del proceso de restructuración.

La reestructuración supone diferenciar los diferentes contratos de deuda asumidos por el Estado y modificarlos en plazo, en cantidad o incluso cancelarlos parcial o totalmente. 
(Alberto Garzón, “Por qué debemos reestructurar la deuda pública y cómo hacerlo”. http://www.attac.es/2011/06/07/por-que-debemos-reestructurar-la-deuda-publica-y-como-hacerlo/)


5. Fases de la Auditoria de la Deuda
A efectos de método, podemos establecer las siguientes fases del proceso de auditoría:

a. Planificación.
El objeto de la planificación es obtener y revisar la información:

- Publicaciones (Estadísticas del gobierno,
Informes del Banco de España, Informes del BCE, Informes del FMI, Estudios e Informes de Universidades y Servicios de Estudios,…)

El contenido de la Información sobre los importes adeudados, que incluya al menos, los siguientes datos:

- Documentación con los antecedentes de cada crédito, que revele el origen y/o causa de la deuda
- Condiciones (Plazo, tipo de Interés, Tipo de garantía, …)
- Desembolsos recibidos y su utilización, 
- Servicio pagado de la deuda, el saldo vigente, e importe de la deuda vencida si lo hubiere

b. Ejecución de la Auditoria.
Los resultados de la auditoría deben estar basados en evidencias competentes (basadas en datos reales, no especulaciones) , suficientes (no debe haber ‘flecos’ no investigados) y pertinentes (los datos deben hacer referencia a la situación analizada) sobre los aspectos más relevantes de la deuda pública. 

En esta fase es donde se logra determinar, entre otros, los siguientes elementos:

¿Cuál es el importe real de la deuda?

¿Quiénes contrajeron los créditos y bajo qué condiciones?

¿Quiénes son los que otorgaron los préstamos y bajo qué condiciones?

¿Cuál fue el destino de los fondos?

¿Cuánto ha sido desviado y cómo?

¿Para qué sirvieron los créditos?

¿En qué documentos constan los créditos públicos?

¿Quienes detentan títulos de la deuda externa?

¿Cuál es el importe de los pagos, cuántos intereses han sido pagados, a qué tasa, cuánto capital de los créditos ya se reembolsó?

¿Qué deudas fueron contraídas por grandes empresas nacionales, sucursales de multinacionales o de bancos con aval del Estado?

¿Qué deudas privadas fueron transferidas a la carga del erario público?

¿Qué porcentaje del presupuesto público es destinado al pago de la deuda?

¿Qué porcentaje de los ingresos fiscales es destinado al pago de la deuda?

¿Qué porcentaje del PIB es destinado al pago de la deuda?

¿Cuáles fueron las políticas de privatización de bienes públicos aplicadas en relación con la deuda externa?

¿Quiénes beneficiaron dichas políticas de privatizaciones?

En caso de irregularidades, ¿quiénes son los responsables y qué acciones civiles, penales y administrativas pueden establecerse?

c. Análisis de la Información.
Esta es la fase de interpretación de la realidad observada. Como ayuda a este proceso se deberían utilizar un conjunto de indicadores y su evolución histórica.

De este análisis se extraen conclusiones respecto a las tendencias de las principales magnitudes que afectan a deuda y su interdependencia.

Cualquier alternativa futura ha de conocer con el máximo detalle posible, estas relaciones. A fin de cuentas, la politica economica a aplicar incidirá sobre estas variables. Hacerlo sobre unas magnitudes u otras es uno de los elementos que diferencia la acción politica de movimientos sociales, partidos, sindicatos, etc., en referencia a los modelos de sociedad posibles.

Entre otros, estos podrían ser algunos de los indicadores a utilizar.

En el cuadro que sigue, se indica el procedimiento de cálculo del mismo y para qué se analiza, es decir, que significa.

Cálculo de los principales indicadores:





d. Conclusiones.
La auditoria es una herramienta para conocer y entender la realidad. Pero el objetivo que debemos pretender es el de transformar esa realidad en lo que afecta al bienestar y la búsqueda de la felicidad de los ciudadan@s. 

La auditoria es también una herramienta de control de los ciudadan@s sobre el uso de los recursos. La auditoria de la deuda debe convertirse en permanente, es decir, debemos realizarla periódicamente. No debe ser únicamente un acto puntual, sino un cambio de actitud frente a la gestión de los recursos públicos.

Las conclusiones y propuestas deben ser claras, estar fundamentadas y explicadas, y deben exponer qué resultados se obtendrían de aplicar las recomendaciones que se sugieran.

Así mismo, debe incluir la exigencia de responsabilidades de todo tipo para los comportamientos observados de ilegalidad y/o ilegitimidad.

(1) Posibles obligaciones surgidas a raíz de sucesos pasados, o cuya existencia puede ser consecuencia, con cierto grado de incertidumbre, de un suceso futuro o que no está recogida por no ser susceptible de cuantificación en ese momento.



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